О фонде капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Псковской области

29 апреля 2015 года / Исх. № ЛШ 2015-04-29-02

Генеральному прокурору
Российской Федерации
Ю. Я. ЧАЙКЕ
125993, ГСП-3, Москва, ул. Б. Дмитровка, д. 15а

Уважаемый Юрий Яковлевич!

26 декабря 2012 года вступил в силу Федеральный закон от 25 декабря 2012 года № 271-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».

Данный Федеральный закон установил общие положения формирования системы финансирования и обеспечения своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, предусматривающие правила формирования фондов капитального ремонта, общие требования к деятельности региональных операторов по финансированию и обеспечению проведения капитального ремонта, к планированию и организации проведения капитального ремонта соответствующей региональной программой, положения о контроле, мониторинге и применении мер финансовой поддержки за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджета муниципального образования.

В целях создания системы финансирования капитального ремонта Федеральным законом устанавливается обязательный платеж на капитальный ремонт дома и закрепляется механизм накопления средств на эти цели. Таким образом, собственники помещений в многоквартирном доме обязаны осуществлять формирование фонда капитального ремонта многоквартирного дома посредством внесения ежемесячных взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме. При этом собственникам предоставляется право выбрать один из предлагаемых Федеральным законом способов

- либо формирование фонда на специальном счете, открытом в кредитной организации;

- либо формирование фонда на счете (счетах) регионального оператора.

Также следует отметить, что способ формирования фонда может быть изменен в любое время на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме.

Региональный оператор является юридическим лицом, созданным субъектом Российской Федерации в организационно-правовой форме фонда. Субъект Российской Федерации может создать несколько региональных операторов, каждый из которых осуществляет деятельность на части территории такого субъекта Российской Федерации.

Региональный оператор – Фонд капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Псковской области (далее – Фонд) был создан во исполнение Федерального закона от 25 декабря 2012 года № 271-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» и Закона Псковской области от 11 декабря 2013 года № 1336-ОЗ «Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Псковской области». Основная цель Фонда - создание устойчивой системы капитального ремонта многоквартирных домов в области посредством формирования долгосрочной региональной программы капитального ремонта.

Среди функций Фонда можно выделить, в частности, следующие:

1. Аккумулирование взносов на капитальный ремонт, поступающих на его счета от собственников помещений многоквартирных домов;

2. Открытие на свое имя специальных счетов и осуществление операций по ним, если собственники помещений на общем собрании выбрали Фонд владельцем этого специального счета. Фонд не вправе отказать собственникам многоквартирных домов в открытии такого счета;

3. Осуществление функций технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах: заказ проектно-сметной документации, конкурсный отбор подрядчиков, обеспечение контроля и приемка работ;

4. Финансирование расходов на капитальный ремонт в многоквартирных домах за счет накоплений Фонда и средств, полученных из иных источников, в том числе государственной и муниципальной поддержки;

5. Взаимодействие с органами государственной власти и органами местного самоуправления для обеспечения своевременного проведения капитального ремонта;

6. Оказание консультационной, информационной, организационно-методической помощи по вопросам организации и проведения капитального ремонта многоквартирных домов, а также реализации иных программ в сфере модернизации жилищно-коммунального хозяйства, повышения энергоэффективности и энергосбережения функционирования жилищно-коммунального хозяйства;

7. Управление временно свободными денежными средствами.

Полагаю, что региональные операторы не могут создаваться в организационно-правовой форме фонда, а сама концепция формирования и деятельности региональных операторов в рамках данной организационно-правовой формы противоречит действующему федеральному законодательству, в частности, нормам Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ.

Фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели (п. 1 ст. 7 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

Учредителями некоммерческой организации в зависимости от ее организационно-правовых форм могут выступать полностью дееспособные граждане и (или) юридические лица (п. 1 ст. 15 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

Законодатель при этом сделал допущение, что особенности создания и деятельности фондов отдельных видов могут устанавливаться федеральными законами о таких фондах (п. 4 ст. 7 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Следует помнить, что общие принципы создания и деятельности фондов как юридических лиц определяются нормами Гражданского кодекса РФ и Федерального закона «О некоммерческих организациях», следовательно, специальные законы, регулирующие деятельность фондов, не должны противоречить положениям упомянутых нормативных актов.

Сравнительный анализ положений Гражданского кодекса РФ и Федерального закона «О некоммерческих организациях», с одной стороны, и положений Федерального закона от 25 декабря 2012 года № 271-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», с другой, позволяет сделать однозначный вывод, что нормы Федерального закона от 25 декабря 2012 года № 271-ФЗ противоречат общим началам правового статуса фонда, изложенном в Гражданском кодексе РФ и Федеральном законе «О некоммерческих организациях», в частности:

1) нарушен субъектный состав учредителей фонда (фонд может быть создан гражданами и (или) юридическими лицами, возможность создания фондов субъектами РФ Федеральный закон «О некоммерческих организациях» не предполагает);

2) нарушены принципы учреждения фонда (фонд создается на основе добровольных имущественных взносов лиц, его создающих). Фактически же взносы в Фонд капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Псковской области являются принудительным и обеспечиваются возможностью начисления пени за несвоевременное внесение таких взносов. Собственники помещений в многоквартирных домах Псковской области обязаны в силу требований ч. 1 ст. 169 Жилищного кодекса РФ, требований Закона Псковской области от 11 декабря 2013 г. № 1336-ОЗ «Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Псковской области» уплачивать ежемесячные взносы на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме. Задолженность начнет начисляться с первого дня просрочки в размере 1/300 ставки рефинансирования Центрального банка РФ;

3) нарушены принципы деятельности фонда (деятельность фонда должна преследовать социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели). Фактически же Фонд капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Псковской области занимается завуалированной коммерческой деятельностью, связанной, к тому же с оборотом денежных средств. Деятельность Фонда не имеет ни малейшего отношения к тем целям, которые задекларированы в п. 1 ст. 7 Федерального закона «О некоммерческих организациях» а его основная цель («создание устойчивой системы капитального ремонта многоквартирных домов в области посредством формирования долгосрочной региональной программы капитального ремонта») никак нельзя отнести к «иным общественно полезным целям», поскольку создание региональных операторов обусловлено неспособностью власти решить застарелую проблему реформирования жилищно-коммунального комплекса страны, в итоге решение данной проблемы перекладывается на плечи граждан – собственников жилых помещений в многоквартирных домах.

Прошу Генеральную прокуратуру Российской Федерации дать правовую оценку изложенной ситуации и при установлении нарушений федерального законодательства принять меры прокурорского реагирования.

Благодарю за сотрудничество.

С уважением,
депутат, заместитель председателя Комитета по законодательству,
экономической политике и местному самоуправлению
Псковского областного Собрания депутатов
Л. М. Шлосберг 

07 июля 2015 года / Исх. № ЛШ 2015-07-01-02

Генеральному прокурору
Российской Федерации
Ю. Я. ЧАЙКЕ
125993, ГСП-3, Москва, ул. Б. Дмитровка, д. 15а

Уважаемый Юрий Яковлевич!

29 апреля 2015 г. я обратился с запросом в Генеральную прокуратуру Российской Федерации (исх. № ЛШ-2015-04-29-02), в котором просил дать правовую оценку узаконенной практике создания региональных операторов по финансированию и обеспечению проведения капитального ремонта в организационно-правовой форме фонда, поскольку, по моему мнению, сама концепция формирования и деятельности региональных операторов в рамках данной организационно-правовой формы противоречит действующему федеральному законодательству, в частности, Гражданскому кодексу РФ и Федеральному закону «О некоммерческих организациях».

Мой запрос был переадресован в прокуратуру Псковской области (письмо Генеральной прокуратуры РФ исх. № 25-р-68452-15/9368-2015 от 12 мая 2015 г.).

Прокуратура Псковской области направила мне ответ (исх. № 7-192 2012 от 12 июня 2015 г.), из которого следует, что оснований для прокурорского реагирования не имеется.

С выводами, изложенными в письме прокуратуры Псковской области, не согласен. Ответ прокуратуры Псковской области считаю формальным, не отвечающим сути моего запроса и содержащим сведения, которые были известны мне еще до момента обращения в Генеральную прокуратуру.

Особое недоумение вызывает трактовка прокуратурой Псковской области «принципа добровольности взносов граждан», который, по ее мнению, заключается в «предоставлении им права выбора формирования фонда капитального ремонта».

В запросе мною были приведены три вывода, сделанных в результате сравнительного анализа действующего российского законодательства, которые, по моему мнению, свидетельствуют о том, что положения Федерального закона от 25 декабря 2012 года № 271-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», по крайней мере, в той части, которая касается вопросов создания и деятельности региональных операторов, противоречат нормам Гражданского кодекса РФ и Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ.

Поскольку в моем запросе речь шла о деятельности конкретного регионального оператора, а именно о Фонде капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Псковской области, прокуратуре Псковской области следовало, по моему мнению, провести правовой анализ Закона Псковской области от 11 декабря 2013 года № 1336-ОЗ «Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Псковской области», принятого во исполнение Федерального закона от 25 декабря 2012 года № 271-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», поскольку именно упомянутый Закон Псковской области стал основанием для создания Фонда капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Псковской области.

Изложенные обстоятельства дают мне основания вновь обратиться в Генеральную прокуратуру Российской Федерации с просьбой дать правовую оценку трем выводам, приведенным мною в запросе от 29.04.2015, а именно:

1) нарушен субъектный состав учредителей фонда (фонд может быть создан гражданами и (или) юридическими лицами, возможность создания фондов субъектами РФ Федеральный закон «О некоммерческих организациях» не предполагает);

2) нарушены принципы учреждения фонда (фонд создается на основе добровольных имущественных взносов лиц, его создающих). Фактически же взносы в Фонд капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Псковской области являются принудительным и обеспечиваются возможностью начисления пени за несвоевременное внесение таких взносов. Собственники помещений в многоквартирных домах Псковской области обязаны в силу требований ч. 1 ст. 169 Жилищного кодекса РФ, требований Закона Псковской области от 11 декабря 2013 г. № 1336-ОЗ «Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Псковской области» уплачивать ежемесячные взносы на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме. Задолженность начнет начисляться с первого дня просрочки в размере 1/300 ставки рефинансирования Центрального банка РФ;

3) нарушены принципы деятельности фонда (деятельность фонда должна преследовать социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели). Фактически же Фонд капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Псковской области занимается завуалированной коммерческой деятельностью, связанной, к тому же с оборотом денежных средств. Деятельность Фонда не имеет ни малейшего отношения к тем целям, которые задекларированы в п. 1 ст. 7 Федерального закона «О некоммерческих организациях» а его основная цель («создание устойчивой системы капитального ремонта многоквартирных домов в области посредством формирования долгосрочной региональной программы капитального ремонта») никак нельзя отнести к «иным общественно полезным целям», поскольку создание региональных операторов обусловлено неспособностью власти решить застарелую проблему реформирования жилищно-коммунального комплекса страны, в итоге решение данной проблемы перекладывается на плечи граждан – собственников жилых помещений в многоквартирных домах.

Дополнительно считаю необходимым сообщить следующее.

Согласно п. 1.3. устава Фонда капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Псковской области (текст устава размещен на сайте фонда по адресу https://fkr60.ru/fond.html) учредителем Фонда является Псковская область, а полномочия учредителя выполняет Государственный комитет Псковской области по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства.

Пунктом 3.11. Положения о Государственном комитете Псковской области по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства (утвержден постановлением Администрации Псковской области от 14 октября 2013 г. № 465 (в ред. постановления Администрации Псковской области от 26 декабря 2014 г. № 66) «Об утверждении Положения о Государственном комитете Псковской области по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства» на комитет возложено исполнение функций учредителя фонда капитального ремонта.

Государственный комитет Псковской области по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства является органом исполнительной власти области, осуществляющим государственно-властные полномочия исполнительно-распорядительного характера в области строительства, развития рынка доступного жилья и жилищно-коммунального хозяйства (п. 1.1 Положения о Государственном комитете Псковской области по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства).

Государственный комитет обладает правами юридического лица и имеет в оперативном управлении обособленное имущество (п. 1.5 Положения о Государственном комитете Псковской области по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства).

Орган исполнительной власти является в первую очередь субъектом публичного права и может делать только то, что предписано законом, это и составляет его компетенцию. Субъекту гражданского права разрешено делать то, что не запрещено законом. Реализация властных полномочий субъекта публичного права является обязанностью последнего. Материально-техническое обеспечение деятельности субъекта публичного права реализуется в порядке, установленном законодательством. Для обеспечения деятельности субъектов гражданского права могут быть использованы любые не запрещенные законом источники. Можно предположить, что как юридические лица органы исполнительной власти могут вступать лишь в такие гражданские правоотношения, которые необходимы для организационного и материально-технического обеспечения их деятельности.

Представляется, что обладать правами юридического лица (п. 1.5. Положения о Государственном комитете Псковской области по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства) вовсе не означает быть юридическим лицом (п.п. 1 и 2 ст. 48 Гражданского кодекса РФ). Правовой статус субъекта, обладающего правами юридического лица, отличен от правового статуса юридического лица.

Юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (п. 1 ст. 48 Гражданского кодекса РФ). Юридическое лицо должно быть зарегистрировано в едином государственном реестре юридических лиц в одной из организационно-правовых форм, предусмотренных Гражданским кодексом (п. 2 ст. 48 Гражданского кодекса РФ).

Вышесказанное дает основание предположить, что Государственный комитет Псковской области по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства не может исполнять функции учредителя Фонда капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Псковской области. Имея имущество в оперативном управлении, он не вправе самостоятельно распоряжаться денежными средствами, в том числе вносить их в качестве взноса в фонд. К тому же, в данном случае отсутствует принцип добровольности взноса, который является правовым критерием в деятельности фонда.

Прошу Генеральную прокуратуру Российской Федерации повторно рассмотреть мое обращение и дать самостоятельную правовую оценку вопросам создания и деятельности Фонда капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах Псковской области.

Благодарю за сотрудничество.

Приложения:

1. Копия письма депутата исх. № ЛШ-2015-04-29-02 от 29.04.2015, на 4 листах.
2. Копия письма Генеральной прокуратуры РФ исх. № 25-р-68452-15/9368-2015 от 12 мая 2015 г., на 1 листе.
3. Копия письма прокуратуры Псковской области исх. № 7-192 2012 от 12 июня 2015 г., на 2 листах.

С уважением,
депутат, заместитель председателя Комитета по законодательству,
экономической политике и местному самоуправлению
Псковского областного Собрания депутатов
Л. М. Шлосберг